[Bài 3] Thể chế kiến tạo: Thiết kế lại vai trò Nhà nước trong cấu trúc tăng trưởng mới

Trong nhiều thập kỷ, vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế nước ta được định hình chủ yếu theo phương thức quản lý hành chính: ban hành quy định, cấp phép, kiểm soát, phân bổ và can thiệp khi cần thiết. Mô hình này phù hợp trong giai đoạn nền kinh tế còn sơ khai, thị trường chưa phát triển đầy đủ, khu vực ngoài nhà nước còn yếu.

Khi nền kinh tế đã bước sang ngưỡng phát triển mới, với yêu cầu tăng trưởng cao hơn, bền vững hơn, dựa nhiều hơn vào năng suất, thì vai trò đó không còn phù hợp. Nhà nước không thể chỉ là chủ thể giữ trật tự mà còn phải trở thành chủ thể thiết kế trật tự.

Sự khác biệt giữa quản lý và kiến tạo không nằm ở mức độ can thiệp nhiều hay ít, mà ở mục tiêu can thiệp. Quản lý hành chính hướng tới kiểm soát rủi ro và duy trì ổn định. Kiến tạo phát triển hướng tới tạo lập năng lực mới và mở rộng biên độ tăng trưởng dài hạn.

Trong cấu trúc tăng trưởng mới, nơi động lực phải đến từ đổi mới sáng tạo, từ khu vực ngoài nhà nước, kinh tế số và chuyển đổi xanh, Nhà nước không thể tiếp tục đóng vai trò 'người phân xử' thuần túy. Nhà nước phải trở thành 'người thiết kế luật chơi', bảo đảm các nguồn lực chiến lược được phân bổ theo hiệu quả và cạnh tranh thực chất. Chuyển từ Nhà nước quản lý sang Nhà nước kiến tạo không phải là giảm vai trò, mà là nâng vai trò lên cấp độ thiết kế thể chế.

BA MÔ HÌNH QUỐC TẾ, MỘT NGUYÊN TẮC CHUNG 

Ba quốc gia, ba điều kiện lịch sử, ba cấu trúc kinh tế khác nhau, nhưng điểm hội tụ của Israel, Singapore và Hàn Quốc không nằm ở chính sách cụ thể, mà ở nguyên tắc thiết kế vai trò Nhà nước trong phát triển. Với Israel, Nhà nước kiến tạo hệ sinh thái đổi mới; Singapore, kỷ luật thể chế và quản trị dựa trên năng lực; Hàn Quốc với điều phối chiến lược, không áp đặt hành chính.

Ba mô hình này có 5 điểm chung cốt lõi: can thiệp có mục tiêu, không tràn lan; hỗ trợ có điều kiện, có cơ chế thoái lui; tôn trọng tín hiệu thị trường và kỷ luật cạnh tranh; các quyết định chính sách đều dựa trên dữ liệu và phản biện độc lập, không dựa vào mệnh lệnh cảm tính; tự giới hạn quyền lực hành chính để tránh lệch pha thị trường. Điểm chung của Israel, Singapore và Hàn Quốc không phải là Nhà nước mạnh bao nhiêu, mà là Nhà nước hiểu rõ giới hạn của mình đến đâu.

Kinh nghiệm của Israel, Singapore, Hàn Quốc cho thấy: tăng trưởng bền vững không đến từ mệnh lệnh hành chính, mà từ một Nhà nước đủ năng lực để thiết kế luật chơi, kiến tạo hệ sinh thái và tự giới hạn quyền lực của mình. Vai trò quan trọng nhất của Nhà nước trong nền kinh tế hiện đại không phải là thay thế thị trường, mà là thiết kế cấu trúc để thị trường vận hành hiệu quả hơn.

Đây chính là kinh nghiệm và bài học để Việt Nam thiết kế lại vai trò Nhà nước trong cấu trúc tăng trưởng mới: mạnh ở kiến tạo, kỷ luật trong điều hành và khiêm tốn trước quy luật thị trường.

ĐỖ TRỄ THỂ CHẾ: RÀO CẢN VÔ HÌNH CỦA TĂNG TRƯỞNG

Một trong những vấn đề lớn nhất hiện nay của nền kinh tế không phải thiếu nguồn lực, mà là độ trễ thể chế. Độ trễ này biểu hiện trên nhiều góc độ: hệ thống pháp luật thay đổi chậm hơn nhịp vận động của thị trường; cơ chế thực thi thiếu đồng bộ giữa các cấp, các ngành; tư duy điều hành vẫn nặng về tiền kiểm, trong khi yêu cầu phát triển đòi hỏi hậu kiểm và trách nhiệm giải trình; chính sách khuyến khích đổi mới sáng tạo còn dè dặt vì sợ rủi ro.

Khi nền kinh tế chuyển sang giai đoạn cạnh tranh bằng năng suất, độ trễ thể chế trở thành chi phí cơ hội. Doanh nghiệp mất thời gian chờ đợi phê duyệt dự án. Nhà đầu tư có thể trì hoãn quyết định vì pháp lý thiếu rõ ràng. Khu vực ngoài nhà nước có thể bỏ lỡ cơ hội vì rủi ro chính sách.

Độ trễ thể chế âm thầm bào mòn động lực tăng trưởng, phản ánh sự không đồng bộ giữa cấu trúc kinh tế mới và thiết kế thể chế cũ. Trong khi thị trường đã vận hành theo logic cạnh tranh và đổi mới, nhiều cơ chế điều hành vẫn vận hành theo logic kiểm soát và mệnh lệnh.

Nếu không xử lý độ trễ thể chế, mọi nỗ lực thúc đẩy tăng trưởng sẽ bị triệt tiêu một phần ngay trong quá trình thực thi. Khi thể chế đi sau thị trường, tăng trưởng sẽ luôn bị chậm lại một nhịp.

RÀO CẢN TƯ DUY VỀ HỆ TƯ TƯỞNG 

Trong tiến trình cải cách, một hiện tượng không thể bỏ qua là rào cản tư duy về hệ tư tưởng, với sự lúng túng khi đổi mới mô hình quản lý vì lo ngại lệch khỏi khuôn khổ tư duy truyền thống.

Nhìn nhận sâu, đây là xung đột giữa logic hành chính, kiểm soát, mệnh lệnh, phân bổ với logic thị trường, cạnh tranh, hiệu quả, chọn lọc tự nhiên. Khi hai logic này cùng tồn tại nhưng không được phân định rõ vai trò, chính sách dễ rơi vào trạng thái nửa vời: vừa muốn mở rộng không gian thị trường, vừa giữ lại cơ chế can thiệp hành chính. Kết quả là doanh nghiệp không biết đâu là ranh giới ổn định, nhà quản lý lo ngại trách nhiệm, cải cách bị kéo chậm.

Thực chất, phát triển kinh tế thị trường hiện đại không mâu thuẫn với định hướng phát triển quốc gia. Vấn đề không nằm ở mục tiêu, mà ở phương thức thực hiện mục tiêu.

Một nhà nước mạnh không phải là nhà nước can thiệp nhiều, mà là nhà nước có năng lực thiết kế và thực thi luật chơi một cách nhất quán.

Nếu nỗi lo 'lệch chuẩn' khiến cải cách bị trì hoãn, nền kinh tế sẽ phải trả giá bằng bỏ lỡ cơ hội tăng trưởng. Điều kìm hãm cải cách không chỉ là thiếu quyết tâm, mà còn là thiếu sự rõ ràng trong phân định vai trò giữa nhà nước và thị trường.

NGỘ NHẬN TĂNG TRƯỞNG VÀ GIỚI HẠN CỦA MỆNH LỆNH HÀNH CHÍNH

Một trong những thách thức lớn nhất của quá trình chuyển sang mô hình tăng trưởng mới không nằm ở thiếu công cụ điều hành, mà ở cách sử dụng công cụ đó. Khi mệnh lệnh hành chính trở thành phản xạ chính sách trước áp lực mục tiêu, nền kinh tế có thể đạt được sự tuân thủ tức thời, nhưng đánh đổi bằng méo mó cấu trúc và rủi ro dài hạn.

Thực tế hai năm 2024-2025 là một ví dụ đáng suy ngẫm. Trước yêu cầu thúc đẩy tăng trưởng, hệ thống ngân hàng được định hướng cắt giảm lãi suất huy động và cho vay nhằm kích thích tín dụng. Tuy nhiên, trong bối cảnh cầu thị trường yếu, đơn hàng thiếu ổn định, triển vọng đầu ra chưa rõ ràng, doanh nghiệp không mặn mà mở rộng sản xuất dù chi phí vốn giảm. Tăng trưởng tín dụng không đồng nghĩa với tăng trưởng kinh tế thực.

Lãi suất có thể hạ bằng chỉ đạo, nhưng quyết định vay vốn phụ thuộc vào niềm tin thị trường và kỳ vọng lợi nhuận. Khi cầu không tăng, vốn rẻ không tự động biến thành đầu tư hiệu quả.

Trong bối cảnh lãi suất USD trên thị trường quốc tế duy trì ở mức cao để kiểm soát lạm phát, việc giảm nhanh lãi suất VND có thể tạo áp lực lên tỷ giá, dòng vốn và kỳ vọng lạm phát trong nước. Chính sách khi đó rơi vào thế lệch pha với kích thích nội địa nhưng chịu ràng buộc bên ngoài.

Nếu không tính đến các ràng buộc cấu trúc này, tăng trưởng dễ trở thành một 'ngộ nhận chính sách', khi đó nền kinh tế đạt chỉ tiêu ngắn hạn nhưng tích tụ rủi ro vĩ mô và hệ lụy khó lường.

Đặc biệt, mệnh lệnh hành chính thường bắt nguồn từ bệnh thành tích. Khi chỉ tiêu tăng trưởng được đặt cao hơn năng lực hấp thụ của nền kinh tế, bộ máy điều hành dễ nghiêng về các giải pháp trực tiếp, mang tính hành chính, dễ tạo hiệu ứng trước mắt: mở rộng tín dụng, đẩy nhanh giải ngân, hạ lãi suất; nhưng nếu nền tảng năng suất, thị trường và thể chế không tương ứng, những biện pháp này chỉ tạo hiệu ứng tức thời. Tăng trưởng bền vững không đạt được từ 'mệnh lệnh'.

Bệnh thành tích còn kéo theo một hệ lụy nguy hiểm hơn, đó là thu hẹp không gian phản biện độc lập. Khi những cảnh báo về rủi ro lạm phát, tỷ giá, hiệu quả đầu tư hay khả năng hấp thụ vốn không được lắng nghe đầy đủ, hậu họa của sai lầm chính sách sẽ không xuất hiện ngay, mà âm thầm tích tụ.

Hiệu quả đầu tư thấp, nợ tiềm ẩn gia tăng không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật, mà là hệ quả của một quá trình ra quyết định thiếu kiểm chứng độc lập.

Mệnh lệnh hành chính có thể tạo ra sự tuân thủ, nhưng không thể tạo ra động lực nội sinh. Khi mệnh lệnh hành chính thay thế tín hiệu thị trường, nền kinh tế có thể đạt mục tiêu ngắn hạn nhưng không thể thay thế cải cách cấu trúc và phải trả giá bằng hiệu quả dài hạn.

Trong mô hình tăng trưởng dựa trên năng suất và đổi mới sáng tạo, nếu lạm dụng công cụ hành chính sẽ triệt tiêu các tín hiệu thị trường - yếu tố cốt lõi để phân bổ nguồn lực hiệu quả.

Vì vậy, thiết kế lại vai trò Nhà nước không chỉ là thay đổi cách điều hành, mà là thay đổi cách sử dụng quyền lực. Nhà nước kiến tạo không ra lệnh để đạt mục tiêu, mà tạo môi trường để mục tiêu trở nên khả thi; không áp đặt dòng chảy nguồn lực, mà thiết kế luật chơi để nguồn lực tự chảy về nơi hiệu quả nhất. Mệnh lệnh hành chính có thể tạo ra tuân thủ, nhưng chỉ khi thể chế minh bạch và phản biện độc lập mới tạo ra tăng trưởng bền vững.

THIẾT KẾ LẠI VAI TRÒ NHÀ NƯỚC TRONG CẤU TRÚC TĂNG TRƯỞNG MỚI

Nếu mục tiêu là xây dựng hệ sinh thái phát triển có chủ đích, vai trò của Nhà nước phải được thiết kế lại theo bốn trụ cột:

Một là, Nhà nước kiến tạo luật chơi. Thay vì can thiệp vào từng quyết định cụ thể, Nhà nước tập trung xây dựng khung khổ pháp lý minh bạch, ổn định, có thể dự đoán được. Mọi chủ thể kinh tế dù là tư nhân hay nhà nước đều hoạt động trong cùng một khuôn khổ cạnh tranh.

Hai là, Nhà nước bảo đảm cạnh tranh thực chất. Vai trò quan trọng nhất của Nhà nước không phải là tham gia thị trường, mà là bảo đảm không thực thể nào có đặc quyền kinh tế. Cạnh tranh bình đẳng chính là điều kiện để nguồn lực chảy về nơi hiệu quả nhất.

Ba là, Nhà nước đầu tư vào năng lực nền tảng. Hạ tầng chiến lược, giáo dục, khoa học, công nghệ, chuyển đổi số, chuyển đổi xanh là những lĩnh vực Nhà nước phải đi trước. Đây là đầu tư nâng cao năng lực cho tăng trưởng dài hạn.

Bốn là, Nhà nước nâng cao năng lực thực thi. Thể chế tốt nhưng thực thi yếu sẽ không tạo ra thay đổi. Năng lực bộ máy, chất lượng công chức và cơ chế trách nhiệm giải trình là yếu tố quyết định.

Nhà nước kiến tạo không thay thị trường làm kinh tế, mà làm cho thị trường vận hành tốt hơn.

HỆ SINH THÁI PHÁT TRIỂN CÓ CHỦ ĐÍCH: TỪ KHẨU HIỆU ĐẾN CẤU TRÚC

Hệ sinh thái phát triển có chủ đích không phải là tập hợp chính sách rời rạc, mà là một cấu trúc đồng bộ giữa thiết kế thể chế; phân bổ nguồn lực; cơ chế cạnh tranh; trách nhiệm giải trình.

Trong cấu trúc của hệ sinh thái phát triển có chủ đích, Nhà nước đóng vai trò kiến trúc sư. Doanh nghiệp, đặc biệt khu vực ngoài nhà nước, đóng vai trò động lực. Doanh nghiệp nhà nước vận hành theo chuẩn mực thị trường và tập trung vào lĩnh vực then chốt.

Nếu vai trò của Nhà nước không được thiết kế lại, hệ sinh thái sẽ thiếu nhất quán. Khi đó, mục tiêu tăng trưởng cao sẽ luôn đi kèm với tiềm ẩn bất ổn. Ngược lại, khi vai trò được định vị rõ ràng, nền kinh tế có thể đạt được ba mục tiêu cùng lúc: tăng trưởng, ổn định và bao trùm. Thiết kế lại vai trò Nhà nước chính là thiết kế lại cấu trúc tăng trưởng.

Việt Nam đang đứng trước ngưỡng phát triển mới. Mục tiêu tăng trưởng cao và bền vững giai đoạn 2026-2030 không thể đạt được chỉ bằng mở rộng đầu tư hay tăng tín dụng. Điểm quyết định nằm ở cải cách thể chế.

Chuyển từ Nhà nước quản lý sang Nhà nước kiến tạo không phải là khẩu hiệu, mà là thay đổi cấu trúc quyền lực và phương thức phân bổ nguồn lực. Giảm độ trễ thể chế, vượt qua rào cản tư duy về hệ tư tưởng, hạn chế mệnh lệnh hành chính và nâng cao năng lực thiết kế luật chơi là những điều kiện tiên quyết.

Khi Nhà nước thực sự trở thành kiến trúc sư của hệ sinh thái phát triển có chủ đích, thị trường sẽ vận hành minh bạch hơn, doanh nghiệp sẽ sáng tạo mạnh mẽ hơn, nguồn lực sẽ được phân bổ hiệu quả hơn.

Tăng trưởng bền vững không đến từ những quyết định ngắn hạn, mà từ một cấu trúc thể chế cho phép nền kinh tế tự tái tạo động lực. Tương lai tăng trưởng của nền kinh tế không phụ thuộc vào việc Nhà nước làm nhiều hay ít, mà phụ thuộc vào việc Nhà nước được thiết kế đúng vai trò trong cấu trúc phát triển mới.

(*) Nguyên Tổng cục trưởng Tổng cục Thống kê (nay là Cục Thống kê, Bộ Tài chính)

Nội dung đầy đủ bài viết được đăng tải trên Tạp chí Kinh tế Việt Nam số 13-2026 phát hành ngày 30/03/2026. Kính mời Quý độc giả tìm đọc tại đây: 

Link: https://premium.vneconomy.vn/dat-mua/an-pham/tap-chi-kinh-te-viet-nam-so-13-2026.html

-TS. Nguyễn Bích Lâm*

]]>