Thị trường hàng hóa phái sinh cần một 'luật chơi' thống nhất

Xây dựng Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh là bước chuyển quan trọng trong nỗ lực hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập.

Một đạo luật chuyên về một thị trường cần mang sứ mệnh hệ thống hóa và thống nhất các quy định đang bị phân tán ở nhiều văn bản pháp lý khác nhau, qua đó xác lập rõ nguyên tắc tổ chức, vận hành thị trường và ghi nhận quyền, nghĩa vụ của các chủ thể trên thị trường.

Điều này liên quan trực tiếp đến quá trình soạn thảo Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh. Một vấn đề thể chế then chốt đặt ra ở đây là: Làm thế nào để xử lý mối quan hệ giữa Luật điều chỉnh hoạt động phái sinh và các văn bản pháp lý chuyên ngành điều chỉnh từng nhóm chủ thể đặc thù như doanh nghiệp nhà nước hay tổ chức tín dụng?

Giải đáp vấn đề này đòi hỏi một góc nhìn chuẩn xác về nguyên tắc phân định thẩm quyền và bản chất của "luật chơi" trên một thị trường thống nhất.

NHU CẦU QUẢN LÝ ĐẶC THÙ VÀ RANH GIỚI CỦA CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ RIÊNG

Nhìn từ thực tiễn quản lý, dự thảo Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh cân nhắc quy định đối với các chủ thể đặc thù như doanh nghiệp Nhà nước và tổ chức tín dụng là hoàn toàn có cơ sở. Đây là những nhóm chủ thể nắm giữ vai trò nòng cốt trong nền kinh tế, gắn liền với những yêu cầu kiểm soát rủi ro nghiêm ngặt và đồng thời, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, việc sử dụng công cụ phái sinh hàng hóa có thể phát sinh những vấn đề mà pháp luật hiện hành chưa quy định đầy đủ hoặc chưa có sự thống nhất giữa các quy định.

"Một Nhà nước có thể có nhiều luật chuyên ngành để quản lý các nhóm chủ thể khác nhau; nhưng một thị trường thống nhất không thể có hai chế độ pháp lý cho cùng một loại giao dịch. Đối với Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh, điều này càng có ý nghĩa bởi đây là đạo luật được kỳ vọng kiến tạo một khung khổ pháp lý minh bạch, đồng bộ và công bằng cho một thị trường đang trong quá trình hình thành và phát triển, không phải là phân chia phân khúc quản lý. Đó là nền tảng tiên quyết để thị trường phái sinh hàng hóa Việt Nam phát triển an toàn, bền vững và hội nhập thành công".

Việc các chủ thể trong quá trình hoạt động phản ánh những vướng mắc và đề xuất cơ chế xử lý là một nguồn thông tin cần thiết cho quá trình xây dựng pháp luật. Từ góc độ này, việc dự thảo Luật nghiên cứu, làm rõ địa vị và phạm vi tham gia thị trường của các chủ thể đặc thù có thể được xem là một bước nhằm giải quyết những vấn đề thực tiễn phát sinh trong quá trình quản lý và vận hành thị trường. Tuy nhiên, từ góc độ lý luận và thực tiễn chính sách, việc giải quyết vướng mắc đặc thù của chủ thể không đồng nghĩa với việc phải tạo ra một chế độ pháp lý riêng cho cùng một loại giao dịch. Đây là điểm cần được phân định khi hoàn thiện dự thảo Luật.

Ở đây, chúng ta cần phân định tường minh hai nhóm quan hệ pháp lý có bản chất hoàn toàn khác nhau.

Nhóm pháp luật điều chỉnh chủ thể: Quy định về tư cách pháp lý, điều kiện hoạt động, bộ máy quản trị và các tiêu chuẩn an toàn tài chính đối với từng loại chủ thể (thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp).

Nhóm pháp luật điều chỉnh thị trường và giao dịch hàng hóa phái sinh: Quy định trực tiếp về sản phẩm, chuẩn hóa hợp đồng, cơ chế ký quỹ, thanh toán bù trừ, giám sát thị trường và xử lý rủi ro giao dịch (thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh).

Nếu không phân định rõ hai nhóm vấn đề này, hệ thống pháp luật rất dễ dẫn đến tình trạng "phân mảnh thể chế": cùng một hành vi kinh tế nhưng chịu tác động của những bộ quy tắc vận hành khác nhau tùy thuộc vào đối tượng thực hiện.

NHÌN LẠI CƠ CHẾ HIỆN HÀNH: BÀI TOÁN "MỘT THỊ TRƯỜNG, HAI CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ"

Thực trạng quản lý sản phẩm phái sinh giá cả hàng hóa của tổ chức tín dụng hiện nay là minh chứng điển hình cho rủi ro phân mảnh thể chế.

Trước đây, khi chưa có Luật chuyên biệt về giao dịch hàng hóa phái sinh, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư 40/2016/TT-NHNN nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho các ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài cung ứng sản phẩm phái sinh giá cả hàng hóa. Việc ban hành Thông tư 40/2016/TT-NHNN ở thời điểm đó là có cơ sở từ yêu cầu quản lý hoạt động của tổ chức tín dụng và cần thiết để đáp ứng nhu cầu thị trường và kiểm soát rủi ro cho hệ thống ngân hàng. Điểm đáng lưu ý là Thông tư 40/2016/TT-NHNN không chỉ xác định quyền của tổ chức tín dụng được cung ứng một sản phẩm nhất định mà văn bản này đã hình thành một cơ chế vận hành riêng để điều chỉnh hoạt động phái sinh giá cả hàng hóa của khối ngân hàng.

Trong khi đó, Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh được xây dựng với mục tiêu xác lập khung khổ chung cho hoạt động này trong toàn nền kinh tế, nếu tổ chức tín dụng vẫn tiếp tục thực hiện giao dịch theo quy định riêng của ngành ngân hàng, thị trường sẽ rơi vào tình trạng "một thị trường, hai luật chơi". Việc này có thể dẫn đến những hệ lụy tiêu cực đối với thị trường.

Một là, tạo ra sự cạnh tranh bất bình đẳng: Các chủ thể cùng tham gia một thị trường nhưng lại chịu các chuẩn mực khác nhau về phạm vi sản phẩm, phương thức giao dịch và yêu cầu báo cáo.

Hai là, tạo "điểm mù" trong giám sát rủi ro: Phái sinh hàng hóa là thị trường liên thông giá. Nếu dữ liệu giao dịch, vị thế và thanh toán bù trừ bị chia rẽ giữa các hệ thống quản lý khác nhau, cơ quan nhà nước khó có thể theo dõi và đánh giá chính xác rủi ro trên toàn thị trường.

Ba là, xung đột pháp lý và tăng chi phí tuân thủ: Doanh nghiệp và tổ chức tín dụng sẽ phải loay hoay giữa hai hệ thống quy chuẩn, làm giảm hiệu quả phòng ngừa rủi ro giá cả – mục tiêu cốt lõi của thị trường phái sinh.

Cách xử lý vấn đề ở đây không có nghĩa là đặt Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh và pháp luật ngành ngân hàng hay quản lý vốn nhà nước vào thế loại trừ lẫn nhau. Ngược lại, hai hệ thống pháp luật hoàn toàn có thể song hành hiệu quả nếu được thiết kế dựa trên nguyên tắc phối hợp đúng chức năng.

Cần nhấn mạnh rằng vấn đề không phải là phủ nhận tính đặc thù của tổ chức tín dụng. Ngân hàng vẫn phải tuân thủ đầy đủ pháp luật về tổ chức tín dụng đối với các yêu cầu về an toàn vốn, quản trị rủi ro, giới hạn, kiểm soát nội bộ và các yêu cầu giám sát khác. Nhưng đó là các quy định điều chỉnh tổ chức tín dụng với tư cách là tổ chức tín dụng. Còn khi tổ chức tín dụng thực hiện giao dịch hàng hóa phái sinh thì các giao dịch đó cần được đặt trong cùng một khung khổ pháp lý với các chủ thể khác trên thị trường. Theo hướng này, một tổ chức tín dụng khi tham gia thị trường sẽ đồng thời phải đáp ứng các yêu cầu đặc thù của pháp luật ngân hàng và các quy tắc chung của thị trường hàng hóa phái sinh.

Đối với doanh nghiệp Nhà nước cũng được tiếp cận theo nguyên tắc tương tự. Các quy định về quản lý vốn nhà nước, thẩm quyền quyết định, trách nhiệm của người quản lý và kiểm soát rủi ro vẫn được thực hiện theo pháp luật chuyên ngành; trong khi giao dịch hàng hóa phái sinh mà doanh nghiệp Nhà nước thực hiện cần tuân thủ các nguyên tắc chung của thị trường.

Cách tiếp cận này vừa bảo đảm tính an toàn tài chính cho các chủ thể đặc thù, vừa duy trì tính tính toàn vẹn và nhất quán của thị trường.

LẬP PHÁP TỪ THỰC TIỄN VÀ BÀI HỌC VỀ TÍNH THỐNG NHẤT

Xây dựng pháp luật phải xuất phát từ thực tiễn nhưng thể chế hóa thực tiễn đòi hỏi tư duy tổng thể và đi cùng với đó là những nguyên tắc thích hợp. Những quy định được thiết kế để tháo gỡ khó khăn cục bộ cho một nhóm chủ thể không được phép vô tình làm đứt gãy tính thống nhất của toàn bộ thể chế một thị trường.

Để Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh thực sự phát huy vai trò là một luật nền tảng, các cơ quan soạn thảo, thẩm định và ban hành cần:

-         Rà soát đồng bộ hệ thống văn bản: Đánh giá triệt để các quy định cấp Thông tư hiện hành (đặc biệt là Thông tư 40/2016/TT-NHNN) để tích hợp hoặc bãi bỏ các quy định không cần thiết, tránh duy trì song song hai khuôn khổ pháp lý điều chỉnh cùng một hoạt động.

-         Xác định rõ nguyên tắc áp dụng luật: Khẳng định nguyên tắc các hoạt động giao dịch, thanh toán, bù trừ phái sinh hàng hóa trên thị trường Việt Nam đều áp dụng thống nhất theo Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh.

-         Phân định tường minh thẩm quyền quản lý nhà nước: Cơ quan quản lý thị trường phái sinh tập trung quản lý tổ chức thị trường, hợp đồng, hạ tầng thanh toán và giao dịch; cơ quan quản lý chuyên ngành tập trung kiểm soát an toàn tài chính, an toàn vốn và phân cấp phê duyệt của chủ thể.

Một Nhà nước có thể có nhiều luật chuyên ngành để quản lý các nhóm chủ thể khác nhau; nhưng một thị trường thống nhất không thể có hai chế độ pháp lý cho cùng một loại giao dịch. Đối với Luật Giao dịch hàng hóa phái sinh, điều này càng có ý nghĩa bởi đây là đạo luật được kỳ vọng kiến tạo một khung khổ pháp lý minh bạch, đồng bộ và công bằng cho một thị trường đang trong quá trình hình thành và phát triển, không phải là phân chia phân khúc quản lý. Đó là nền tảng tiên quyết để thị trường phái sinh hàng hóa Việt Nam phát triển an toàn, bền vững và hội nhập thành công.

(*) TS. Võ Trí Thành, chuyên gia kinh tế, Thành viên Hội đồng Tư vấn chính sách tài chính tiền tệ quốc gia.