Luật Phát triển đô thị: Từ dư địa thể chế đến kỳ vọng về diện mạo đô thị mới
Luật Phát triển đô thị được Quốc hội thông qua ngày 24/8/2026, có hiệu lực từ ngày 1/10/2026. Khoảng cách ngắn giữa hai mốc này đặt ra yêu cầu về tính đồng bộ trong thi hành: mọi quy định có hiệu lực đều phải có công cụ pháp lý tương ứng để triển khai. Đón trước yêu cầu đó, TP. Hồ Chí Minh đã chuẩn bị khoảng 80 nghị quyết ngay trong năm 2026, từ khi dự thảo Luật còn đang được thảo luận...
Sự chủ động này được rút ra từ gần mười năm thực hiện các cơ chế đặc thù, qua Nghị quyết 54/2017/QH14, Nghị quyết 98/2023/QH15 và Nghị quyết 188/2025/QH15, trong đó Nghị quyết 98/2023/QH15 là bước cụ thể hóa Nghị quyết số 31-NQ/TW ngày 30/12/2022 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển TP. Hồ Chí Minh đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
Thực tiễn triển khai các nghị quyết đó cho thấy dư địa mà Trung ương trao chỉ phát huy tác dụng khi địa phương có sẵn công cụ thực thi tương ứng; mỗi tháng chậm ban hành văn bản cụ thể hóa là một tháng chính sách chưa đi vào cuộc sống. Vì vậy, TP. Hồ Chí Minh lựa chọn chuẩn bị các văn bản thi hành trước khi được trao thẩm quyền, bảo đảm thẩm quyền được sử dụng ngay khi phát sinh hiệu lực.
Đây đồng thời là việc thực hiện đúng nghĩa vụ pháp lý. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 quy định văn bản quy định chi tiết phải có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản giao quy định chi tiết. Yêu cầu này đặt ra áp lực lớn hơn thông thường, xuất phát từ cách thiết kế của đạo luật: Chính phủ và các bộ không ban hành văn bản hướng dẫn thi hành, mà giao thẩm quyền quy định chi tiết cho chính quyền đô thị.
Cách thiết kế ấy quán triệt định hướng của Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới: luật chỉ quy định những vấn đề khung, có tính nguyên tắc, còn những vấn đề thực tiễn thường xuyên biến động thì giao Chính phủ, bộ, ngành và địa phương quy định, gắn với phương châm 'địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm'. Theo đó, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh trở thành chủ thể ban hành văn bản dưới luật. Đó là điểm khác biệt căn bản so với hầu hết các đạo luật khác, đồng thời lý giải quy mô văn bản mà Thành phố phải chuẩn bị.
Thành phố cũng đã nhận diện độ phức tạp của khối lượng công việc này. Một số nghị quyết có phạm vi tác động lớn, như quy định về không gian ngầm, không gian tầm thấp và tầm cao, có thể được lùi thời gian trình để tiếp tục nghiên cứu, đánh giá tác động. Việc phân tầng lộ trình như vậy là cần thiết, bởi yêu cầu đặt ra không nằm ở số lượng văn bản được ban hành, mà ở khả năng áp dụng của từng văn bản trên thực tế.
THÁO BỐN NÚT THẮT CHO MÔ HÌNH TOD
Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) là nội dung được kỳ vọng nhiều nhất. Tại TP. Hồ Chí Minh, mô hình này lâu nay gặp bốn nút thắt cơ bản, và khung pháp lý mới đã có hướng xử lý đối với cả bốn.
Thứ nhất, cơ sở thu hồi đất vùng phụ cận. Phát triển TOD đòi hỏi chỉnh trang toàn bộ khu vực chung quanh nhà ga, chứ không giới hạn ở phần đất xây dựng tuyến đường sắt. Nghị quyết 188/2025/QH15 đã mở cơ chế thu hồi đất vùng phụ cận, và Hội đồng nhân dân Thành phố cụ thể hóa bằng việc khoanh khu vực TOD trong bán kính 1.000 m tính từ tâm nhà ga, trạm trung chuyển. Tuy nhiên, đây là cơ chế thí điểm, có thời hạn. Giá trị của đạo luật mới nằm ở việc chuyển cơ chế này thành thể chế thường xuyên, tạo cơ sở để nhà đầu tư huy động vốn cho các dự án dài hạn.
Thứ hai, thu hồi giá trị tăng thêm. Nhà nước đầu tư hàng tỷ USD cho các tuyến metro, song phần lớn giá trị đất gia tăng lại thuộc về người sử dụng đất chung quanh. Cơ chế thí điểm theo Nghị quyết 188/2025/QH15 cho phép thu tiền từ việc tăng hệ số sử dụng đất và diện tích sàn, thu phần chênh lệch giá trị đất do hưởng lợi từ tuyến, đồng thời giữ lại nguồn thu để tái đầu tư. Việc kế thừa và cụ thể hóa các khoản thu này trong nghị quyết sắp tới của Thành phố sẽ hình thành một vòng tuần hoàn: hạ tầng làm gia tăng giá trị đất, giá trị đất tạo ra nguồn thu, nguồn thu tài trợ cho hạ tầng mới.
Thứ ba, sự phân mảnh về thẩm quyền. Một dự án TOD hiện chịu sự điều chỉnh đồng thời của pháp luật quy hoạch đô thị, đất đai, đường sắt và đầu tư, thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều cơ quan khác nhau. Cơ chế mới cho phép áp dụng chỉ tiêu quy hoạch linh hoạt hơn quy chuẩn hiện hành và tập trung thẩm quyền điều chỉnh về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố. Ý nghĩa của thay đổi này không nằm ở việc nới lỏng tiêu chuẩn, mà ở việc rút ngắn chu trình ra quyết định.
Thứ tư, thiếu chủ thể thương mại hóa tài sản nhà ga. Việc hình thành một doanh nghiệp đường sắt địa phương do Nhà nước nắm giữ, được khai thác thương mại tài sản và không gian gắn với nhà ga, thực chất là áp dụng mô hình phát triển bất động sản gắn với khai thác đường sắt từng thành công tại Hồng Công (Trung Quốc) và Nhật Bản. Theo mô hình này, nguồn thu từ tài sản nhà ga được tái đầu tư trực tiếp cho hạ tầng, thay vì qua chu trình phân bổ ngân sách hằng năm. Đây là hướng đi Thành phố đã đặt ra và nay có thêm cơ sở để triển khai, song cần đồng bộ thêm quy định về quản lý, sử dụng vốn nhà nước và huy động vốn đối với loại hình doanh nghiệp này.
MỞ THÊM KHÔNG GIAN THEO CHIỀU SÂU VÀ CHIỀU CAO
Với một đô thị ngày càng khan hiếm quỹ đất, nhóm cơ chế về không gian ngầm, tầm thấp và tầm cao đánh dấu bước chuyển từ khai thác đất đai sang phát triển không gian đô thị: trên cùng một diện tích đất, diện tích sàn và khối tích sử dụng đều được gia tăng. Không gian dưới mặt đất là nơi bố trí bãi đỗ xe, hạ tầng kỹ thuật và mạng đi bộ kết hợp thương mại ngầm nối các nhà ga khu trung tâm; việc chuyển bãi đỗ xe và luồng đi bộ xuống ngầm đồng thời trả lại mặt đất cho không gian công cộng. Phía trên mặt đất là quyền phát triển theo chiều cao, cho phép nâng tầng cao và mật độ xây dựng tại những vị trí hạ tầng đủ khả năng chịu tải, kèm theo cơ chế điều tiết phần giá trị phát sinh từ lợi thế không gian. Vùng trời tầm thấp có thể trở thành một ngành kinh tế mới, từ logistics bằng thiết bị bay không người lái đến vận chuyển y tế, giám sát, đo đạc; đây là lĩnh vực đòi hỏi phối hợp chặt chẽ với quốc phòng và hàng không dân dụng.
Để các cơ chế này đi vào thực tế, một số nội dung cần được làm rõ trong các nghị quyết sắp ban hành. Trước hết là quy hoạch và ranh giới: bổ sung ba loại không gian vào quy hoạch chung và quy hoạch phân khu, tích hợp dữ liệu hệ thống thông tin địa lý ngay từ khâu lập quy hoạch, đồng thời xác định giới hạn độ sâu và độ cao mà người sử dụng đất được khai thác không phải trả tiền, tương tự cách Luật Thủ đô năm 2026 giao Hội đồng nhân dân TP. Hà Nội quy định. Thiếu mốc giới hạn này thì không có căn cứ xác định phạm vi và thời điểm phát sinh nghĩa vụ tài chính.
Kế đến là chế độ pháp lý của quyền khai thác không gian. Khoản 2 Điều 216 Luật Đất đai năm 2024 cho phép chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại không gian dưới lòng đất sau khi được Nhà nước xác định; trong khi đó, pháp luật hiện hành mới chứng nhận quyền sở hữu công trình ngầm, chưa ghi nhận phần không gian ngầm như một đối tượng đăng ký độc lập. Một quyền đã được phép giao dịch nhưng chưa được đăng ký với tư cách quyền tài sản thì khó trở thành tài sản bảo đảm, và các cơ chế huy động vốn từ không gian vì vậy khó phát huy trên thực tế. Cùng với đó là nghĩa vụ bồi thường, hỗ trợ khi việc thi công ảnh hưởng đến công trình liền kề, và nguyên tắc xác định giá trị quyền khai thác, nội dung mà nhiều đại biểu Quốc hội đề nghị quy định ngay trong luật để bảo đảm công khai, minh bạch.
DIỆN MẠO MỚI VÀ ĐIỀU KIỆN ĐỂ HIỆN THỰC HÓA
Trong 5 đến 10 năm tới, thay đổi rõ nét nhất sẽ nằm ở cấu trúc đô thị: Thành phố được tổ chức lại chung quanh các nhà ga. Mục tiêu đặt ra là khoảng 187 km đường sắt đô thị đến năm 2030, 355 km vào năm 2035 và dài hạn khoảng 1.000 km. Thành phố sẽ chuyển từ một tuyến metro đang vận hành sang một mạng lưới, với những cụm TOD điển hình đầu tiên: từ các khu dân cư phát triển tự phát, hạ tầng thiếu đồng bộ, chuyển sang những khu vực được quy hoạch đồng bộ ngay từ đầu về đường sá, trường học, công viên, cấp thoát nước và bãi đỗ xe, lấy nhà ga làm hạt nhân.
Tiếp đó là một đô thị khai thác không gian theo nhiều lớp cao độ: người dân đi bộ dưới lòng đất từ nhà ga metro sang trung tâm thương mại lân cận mà không phải băng qua đường; bãi đỗ xe và hạ tầng kỹ thuật được đưa xuống ngầm, trả lại mặt đất cho vỉa hè, cây xanh, quảng trường; nhà cao tầng tập trung quanh các đầu mối giao thông thay vì phân tán. Song thước đo cuối cùng vẫn là chất lượng sống, và cần được đánh giá bằng những chỉ số định lượng: thời gian đi lại hằng ngày, tỷ lệ sử dụng giao thông công cộng, diện tích không gian xanh trên đầu người và chất lượng không khí.
Cả ba thay đổi nêu trên đều phụ thuộc vào một yếu tố: đội ngũ thực thi. Một cơ chế tốt vẫn cần những cán bộ dám nghĩ, dám làm, và cần cơ chế bảo vệ họ. Chủ trương này đã được Bộ Chính trị khẳng định tại Kết luận số 14-KL/TW ngày 22/9/2021 về khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung, được cụ thể hóa bằng Nghị định 73/2023/NĐ-CP. Vấn đề còn lại là áp dụng một cách thực chất, nhất là khi cán bộ phải quyết định những nội dung chưa có tiền lệ như xác định giá trị quyền khai thác không gian.
Dư địa mà Luật Phát triển đô thị mở ra là rất lớn, song dư địa chỉ trở thành diện mạo khi có công cụ thực thi đi kèm. Điều đáng ghi nhận là TP. Hồ Chí Minh đã chuẩn bị những công cụ đó từ trước khi được trao thẩm quyền. Cách làm ấy không chỉ có ý nghĩa với riêng Thành phố: là địa phương đầu tiên vận hành theo khung pháp lý mới, những kinh nghiệm về tổ chức thi hành mà Thành phố tích lũy được sẽ là tham chiếu thiết thực cho các thành phố khác và các khu kinh tế đặc biệt thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Đó cũng chính là yêu cầu gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật mà Nghị quyết số 66-NQ/TW đã đặt ra.
* Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP.Hồ Chí Minh